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权威法律专家教授对株环函〔2026〕38号《复函》及相关审批行为的法理辨析
——基于行政诉讼既判力与行政许可实质审查的规范分析
摘要：行政行为对司法终局裁判的尊重与执行，是现代法治国家的底线伦理。本文以株洲市生态环境局株环函〔2026〕38号《复函》为样本，系统剖析其在生效裁判既判力遵守、法律规范适用、行政程序保障、公众参与义务及实体审查履职等核心维度存在的法理冲突与规范偏离。分析表明，该《复函》及关联审批行为在五大维度上与我国现行法律体系形成直接抵触，构成对行政法治原则的系统性背离。
关键词：既判力；行政许可；正当程序；公众参与；实质审查
一、引言：行政行为司法尊让义务的规范定位
在现代国家权力分工与制衡格局中，行政权与司法权各有法定疆域与职能边界，而行政机关对人民法院生效终局裁判的尊让、信守与全面履行，构成依法行政的核心伦理与制度底线。2023年株洲市中级人民法院就杨梅山畜禽屠宰项目作出的终审行政判决，系发生绝对法律效力的终局裁判，对案涉项目、建设主体、选址范围及对应行政法律关系产生羁束性拘束力。然株环函〔2026〕38号《复函》（下称《复函》）以启动“新程序”为名，在项目核心事实要素未发生任何根本性、实质性变更的前提下，重启已被司法生效判决否定的审批流程，此举触及行政诉讼既判力理论、行政许可实质合法性标准、正当法律程序原则及环境行政规制的深层法理争议，亦对行政权运行的合法性边界提出了规范检视命题。
二、生效裁判既判力的客观范围与行政拘束效力
行政诉讼生效裁判的既判力，不仅及于判决主文所确定的法律效果，亦及于判决所确认的基础事实、核心法律关系及合法性判断结论，兼具形式拘束力与实质拘束力双重属性。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》虽未直接确立“争点效”理论，但第六十九条、第一百四十条明确确立诉讼标的羁束规则与禁止重复作出基本相同行政行为规则，我国行政审判实务与行政法学通说均认可，生效判决对特定项目、特定选址、特定主体合法性作出的终局否定判断，对行政机关具有强制性、排他性、不可规避的拘束效力。
2023年终审判决已实质否定杨梅山原址项目的环境相容性、选址合法性与审批正当性，该裁判结论构成既判力基准与羁束边界。本案中，项目实施主体未变（鸿盛公司）、建设选址未变（杨梅山）、建设规模未变（30万头）、环境敏感保护对象未变（周边居民区），仅以审批程序形式调整重新启动审查，本质系以程序外观规避既判力拘束，属于变相不履行、不完全履行生效裁判，直接违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条禁止性规范意旨，更严重违背第九十四条“当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定、调解书”之强制性规定，背离行政机关信守司法终局裁判的法定义务。
三、立法修改与司法既判力的时间效力冲突规则
地方性法规条文表述调整，是否产生消解生效司法裁判既判力的法律效果？依《中华人民共和国立法法》第九十三条确立的法不溯及既往与有利溯及例外原则，生效裁判的既判力基准时为裁判作出之日，法律规范的嗣后修改原则上不具有溯及推翻生效裁判拘束力的效力，仅能对新法施行后新的事实与新的行政行为产生规范适用效力。
本案所涉地方性法规删除“五百米”具体距离数值，并未取消建设项目与居民生活区保持安全环境距离的强制性义务，反而以概括性条款强化了环境风险预防、公众健康保障、实质安全审查的法定要求，审查标准更为严格与审慎。行政机关仅以法条文字删减为由，刻意回避“安全距离”论证、环境风险评估、公众利益保护等核心实质义务，属于适用法律规范错误、曲解立法目的、割裂体系性法律适用，直接违反《中华人民共和国行政许可法》第四条、第三十八条之法定要求，不具备重新启动审批的合法规范基础与事实基础。
四、行政联审机制的法治边界：多部门“同意”的规范效力辨析
发改、自然资源、住建等多个行政部门在生效司法判决作出否定性评价后出具的倾向性意见，形式上符合并联审批工作流程，但在行政法规范效力层级上，仅属于内部行政协同与程序性行为，不具有对抗、变更、否定生效司法裁判的外部法律效力，更不能弥补案涉项目在选址、环境影响、合法性上的固有实质瑕疵，亦不能成为突破司法既判力的正当理由。
更为关键的是，在明知法院终审判决已对案涉项目作出违法撤销认定的前提下，多部门协同出具支持性意见，已涉嫌触碰《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》第八条禁止性情形，构成以行政协同、内部合意方式对司法终局裁判形成集体性规避与实质性对抗，违背《中华人民共和国宪法》确立的行政权与司法权分工制衡原则，超越了行政联审机制的法定边界与正当功能定位。
五、程序正当性的核心要素：利害关系人程序权利的法定保障
《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十七条属于行政许可领域效力性强制性程序条款，凡直接涉及第三人重大人身权、财产权、环境权益的许可事项，行政机关负有法定告知、听取陈述申辩、组织听证的强制性义务，无裁量免除空间，程序缺失将直接导致行政行为丧失合法性根基。
结合《环境影响评价公众参与办法》第八条、第九条之规定，案涉项目位于居民集中区，环境敏感程度高、利害关系人众多、群众争议持续多年，属于法定必须全面公开、充分征求意见、依法组织听证的重大涉众事项。案涉审批及《复函》仅记载部门协同意见，对周边居民法定异议未记载、未回应、未听证、未采纳，完全剥夺利害关系人法定程序权利，构成重大且明显的程序违法，符合《行政许可法》第六十九条第一款第（二）项规定的应当予以撤销的法定情形。
六、实体审查义务的履行：安全距离与风险评估的实质要求
《中华人民共和国环境保护法》第十九条、《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条、《建设项目环境保护管理条例》第八条、第九条明确规定，生态环境主管部门对建设项目环评文件负有全面、客观、实质、审慎的法定审查义务，必须以国家技术导则、环境风险评估、区域环境容量、公众健康安全为核心审查依据，不得以形式审查替代实质审查。
现行《环境影响评价技术导则》《大气环境影响评价技术导则》《畜禽养殖业污染防治技术规范》依然对卫生防护距离、环境风险预测、污染物管控设定强制性技术标准，地方性法规删除数值条款，并未否定国家技术标准与实质安全义务。行政机关未开展独立风险评估、未核算法定防护距离、未论证环境相容性、未消除生效判决确认的违法事由，仅以法条修改为由推进审批，属于不履行、不完全履行法定实质审查职责，严重不符合环境行政许可实体合法性要件。
七、“救济途径告知”的法理定位：权利保障还是责任豁免？
《复函》中告知行政复议、行政诉讼救济途径，仅系履行《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政诉讼法》规定的程序性告知义务，并不产生补正行政行为违法性、豁免行政机关法律责任的法律效果，亦不能反向证成行政行为的合法性。
行政法学原理与规范逻辑清晰界定：权利救济制度是对违法行政行为的事后纠错与权利保障机制，而非行政机关降低审查标准、实施违法行政行为的正当化理由。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条之规定，若案涉行政行为因违反既判力、适用法律错误、程序重大违法、实体审查缺失被撤销或确认违法，行政机关仍需承担相应行政责任与法律责任。仅以“相对人可寻求救济”为由回避自身合法性缺陷，在法理上不能成立，亦不符合权责统一、依法行政的基本原则。
八、结论：行政法治底线的重申与恪守
综据上述，株环函〔2026〕38号《复函》及所依托的审批逻辑，在生效裁判既判力恪守、法律规范适用、正当程序保障、公众参与义务、实体审查履职五大核心维度，均与我国现行法律体系、行政法治基本原则、司法裁判拘束力规则发生直接、实质、不可调和的冲突：
1. 违反生效裁判既判力：在核心事实未发生实质性变更情形下重启已被司法判决否定的项目审批，违反《行政诉讼法》第九十四条；
2. 法律规范适用错误：故意曲解法条修改立法原意，规避实质安全审查法定义务，违反《立法法》第九十三条、《行政许可法》第四条、第三十八条；
3. 程序权利系统性剥夺：未依法履行告知、听证、听取意见义务，违反《行政许可法》第三十六条、第四十七条；
4. 公众参与法定义务缺失：对利害关系人异议未记载、未回应、未采纳，违反《环境影响评价公众参与办法》第八条、第九条；
5. 实体审查义务怠于履行：未依法开展环境风险评估与卫生防护距离核算，违反《环境保护法》第十九条、《环境影响评价法》第二十二条。
行政权的合法正当性，从来不取决于内部流程完备或部门意见联签，而在于对司法权威的敬畏、对法律条文的恪守、对正当程序的坚守、对公众合法权益的保障。建议相关行政机关立即中止受生效裁判羁束的审批程序，严格履行生效司法裁判，全面补正法定程序与实质审查义务，回归依法行政轨道，作出经得起法律检验、司法审查、社会监督与历史评判的行政决定，实现公共利益、环境安全与人民群众合法权益的平衡统一。法治的真谛，在于公权力的自我约束与对法律规则的真诚信仰，此乃本案最为核心的法理启示。
附：株环函〔2026〕38号《复函》
株洲市生态环境局
株环函〔2026〕38号
关于杨梅食府信访事项的复函
杨梅食府：
贵单位于2025年12月22日及2026年1月12日向我局反映关于“渌口区渌口生猪定点屠宰场”迁建项目相关问题的信访事项，我局已依法受理。经认真核查，现将有关情况函复如下：
一、关于项目历史审批情况及司法裁判结果
经查，渌口区渌口生猪定点屠宰场迁建项目于2021年履行了立项及相关部门审批程序。我局于2022年4月6日作出了《株洲市生态环境局关于渌口区渌口生猪定点屠宰场建设项目环境影响报告书的批复》（株环评〔2022〕14号）。此后，该批复因诉讼程序被株洲市中级人民法院以（2023）湘02行终23号行政判决予以撤销。我局已严格执行该判决，原批复（株环评〔2022〕14号）自被撤销之日起即丧失法律效力。
二、关于判决后项目重新论证的合法性与依据
2024年10月1日起施行的《湖南省生猪屠宰管理条例》对生猪定点屠宰厂（场）的设置条件进行了修订。该条例第十一条规定了生猪定点屠宰厂（场）应当具备的条件，其中并未包含原条例中关于选址须距离特定场所“五百米以外”的条款。此项法律规范的调整，是项目单位再次就选址等事项向有关部门申请审查，以及相关部门依据新规进行审查的直接法律依据。
根据《生猪定点屠宰厂（场）设置审查规定》第八条，设立生猪定点屠宰厂（场）的申请，由设区的市级人民政府农业农村主管部门会同生态环境等部门进行审查，并由设区的市级人民政府根据审查情况作出决定。目前，项目单位已就迁建事宜重新取得了渌口区发展和改革局、自然资源局、林业局、住房和城乡建设局、农业农村局、畜牧水产事务中心以及项目所在地镇、村两级组织的初步审查同意材料。渌口区人民政府亦已于2025年10月18日原则同意该项目异地迁建并办理《生猪定点屠宰证》，并按程序上报审查。这一系列行为，是项目单位依据新的法规政策，重新向有权机关提出申请，并由各行政机关在各自法定职责范围内依法进行审查的过程，符合“谁主管、谁负责”的行政原则，并非对法院判决的否定，而是在判决厘清原行政行为违法的基础上，在新的法律框架下启动的新的行政程序。
三、关于项目当前环境影响评价程序的说明
鉴于原环评批复已被司法判决撤销，该项目如需继续建设，必须依法重新编制环境影响评价文件并报批。目前，该项目新的环境影响报告书（送审稿）正在根据技术评估要求进行修改。我局作为法定的环境影响评价文件审批部门，将严格依据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条的规定，对项目单位重新提交的申请进行审查。如申请符合法定条件、标准，我局将依法作出准予行政许可的决定；如不符合，将依法作出不予许可的决定并说明理由。整个审批过程将依法依规进行，并接受社会监督。
四、关于贵单位的权利救济途径
贵单位对我局针对本次信访事项所作出的答复内容不服，根据相关法律规定，可以自收到本函之日起六十日内向株洲市人民政府申请行政复议，也可以在六个月内依法向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。
特此函复。
（联系人：刘颖华，联系电话：0731-28682662）
株洲市生态环境局
2026年2月10日
专家教授对株环函〔2026〕38号《复函》的权威法理辨析（结合复函文本）
这份《复函》试图以“新法规、新程序”为包装，重启已被法院终审撤销的项目审批，但其核心逻辑在现行法律框架下存在多处硬伤，以下结合复函内容逐条进行法理拆解：
一、对“新程序不否定判决”的法理反驳
《复函》称：“并非对法院判决的否定，而是在判决厘清原行政行为违法的基础上，在新的法律框架下启动的新的行政程序。”
法理分析：
1. 既判力羁束不可规避：2023年（2023）湘02行终23号行政判决，已对“杨梅山原址建设30万头屠宰项目”这一特定事实作出终局否定性评价。根据《行政诉讼法》第九十四条及司法解释，该判决对行政机关具有羁束力。
2. 禁止重复行政行为：项目主体（鸿盛公司）、选址（杨梅山）、规模（30万头）、环境敏感对象（周边居民）均未发生实质性变更，仅以“新程序”重启审批，本质上属于《行政诉讼法》第七十一条所禁止的“以同一事实和理由重新作出与原行政行为基本相同的行政行为”，是对生效判决既判力的实质性规避。
二、对“法规修改即重启依据”的法理反驳
《复函》称：“2024年10月1日起施行的《湖南省生猪屠宰管理条例》……其中并未包含原条例中关于选址须距离特定场所‘五百米以外’的条款。”
法理分析：
1. 法不溯及既往：根据《立法法》第九十三条，2024年新条例的施行，不具有溯及既往推翻2023年生效判决的效力。判决的拘束力以其作出时的法律状态为基准。
2. 立法原意被曲解：新条例删除“五百米”的具体数字，是为了以更灵活的“安全距离”标准替代僵化的数字要求，强化而非削弱了环境安全审查义务。行政机关仅以数字删除为由，回避“安全距离”论证、风险评估等核心义务，属于对立法目的的片面解读和法律适用错误。
三、对“多部门同意即合法”的法理反驳
《复函》称：项目单位已重新取得了多个部门及镇、村两级组织的初步审查同意材料，渌口区人民政府亦已原则同意。
法理分析：
1. 内部意见不具外部效力：多部门的“初步同意”仅为内部行政协同意见，在法律层级上低于生效司法判决，不具有对抗、变更或否定司法裁判的外部法律效力，更不能弥补项目选址的固有瑕疵。
2. 涉嫌干预司法：在明知法院已判决撤销原审批的前提下，多部门协同出具支持性意见，涉嫌构成《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》中所禁止的“以部门文件、会议纪要等方式，要求司法机关按照行政机关意图作出处理”的变相干预行为，违背了权力分工制衡原则。
四、对“依法审查、接受监督”的法理反驳
《复函》称：“我局将严格依据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条的规定……整个审批过程将依法依规进行，并接受社会监督。”
法理分析：
1. 程序权利被系统性剥夺：案涉项目直接关系周边上百户居民的环境权益和健康权，属于《行政许可法》第三十六条、第四十七条明确规定的“直接涉及他人重大利益”的事项，行政机关负有法定的告知、听证和听取意见义务。《复函》对居民持续多年的强烈反对声浪“零记载、零回应”，未履行任何公众参与程序，构成重大且明显的程序违法。
2. 实体审查义务怠于履行：《环境保护法》第十九条、《环境影响评价法》第二十二条要求，环评审批必须基于全面、客观的风险评估。在未重新核算卫生防护距离、未开展独立风险评估、未消除判决确认的违法事由的情况下，所谓“依法审查”只是一句空话。
五、对“权利救济途径”的法理反驳
《复函》告知：“可以自收到本函之日起六十日内向株洲市人民政府申请行政复议，也可以在六个月内依法向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。”
法理分析：
告知救济途径仅是履行了程序性义务，不能反向证明行政行为的合法性，也不能豁免行政机关的违法责任。权利救济是事后纠错机制，而非行政机关降低审查标准、实施违法行政行为的正当化理由。依法行政的核心在于行政行为自始合法，而非依赖事后救济来修正。
结论
株环函〔2026〕38号《复函》所依托的审批逻辑，在生效裁判既判力遵守、法律规范准确适用、行政程序正当保障、公众参与义务履行、实体审查职责恪守五大核心维度，均与我国现行法律体系存在直接、实质的冲突。
行政权的正当性，不在于内部流程的完备，而在于对司法权威的敬畏、对法律条文的恪守、对正当程序的坚守和对公众权益的保障。建议相关行政机关立即中止受生效裁判羁束的审批程序，严格履行司法判决，回归法治轨道。
