商丘市黄河故道的扶贫工作取得了伟大的历史成就，不仅体现在经济建设，同时也是一场以“商丘之为”推进的农村基层治理创新的过程。以商丘为中心，“郑州—开封—商丘—徐州”黄河沿岸村镇与滩区故道面积广阔，人口密集，属于欠发达的传统农区。近年来脱贫攻坚完成了历史性任务，在经济成就背后还隐含的法治进程与治理文明。因贫困问题研究而获得诺贝尔经济学奖的迪顿认为，减贫离不开可靠的政府治理、法治、税收制度、产权保护、公众信心。唯有唤醒个体的致富动机才能够根除贫困，“政府投资”与“公众信心”之间需要有效的措施予以贯通。

2021年6月，河南省财政厅等11个部门联合印发了《支持脱贫县落实统筹整合财政涉农资金政策实施细则的通知》，成为“脱贫攻坚”向“乡村振兴”过渡的长效机制，也成为“依法治理基层社会”的观察视角。从制度经济学视角看，激发农村基层活力的关键之处在于对公共产品的投票与意见表达，而“资金整合”将各部门的涉农资金转交由县级统筹使用，有助于压实公共产品项目主体责任， “由条转块”促进了“县级决策”“村级议事”等“事权下移”。在以“条”为主的“分散模式”下，每个部门都按照上下级科层关系进行行政治理，这也诱致基层政府只管“跑资金争项目”反而失去了对项目选择的自我决策的激励。而在以“块”为主的“整合模式”下，“上边千条线，下边一根针”，这就提升了项目所在地基层政府的意见权重，也促进了基层组织与群众对公共产品的自主选择。

尤其是资金整合政策既有财政推动又有审计监督，以财权推动事权变革与重组因而容易形成系统工作中的抓手。资金整合政策不仅压实了公共项目的决策主体责任，同时也通过“财权—事权—监督”的权利重新配置促进了农村基层治理变革。我国“分权—授权”式改革的成功实践说明，“事权下移”是基层治理体系创新的生发与策源机制；而各地的具体实践也不断协调地方事务中“权威性”“自发性”之间的冲突，成为基层治理体系中的粘合剂与稳定性的保障要素。从地方视角看，政府、社会组织、村民等多方主体在农村基层治理中发挥制衡作用并激发了乡村社会活力。资金整合政策首先是财经纪律的“法治”要求，该政策在公共事务决策中加强了县级政府事权的同时也促进公共事务决策的“归类”、“合并”和“扁平化”，这为公共项目的属地管理以及事后的群众监督提供了更多的可能性，因此有望形成一种以“法治”引领“自治”与“德治”相互融合的现实路径。这其中，“法治”是具有“权威性”的“快变量”，“自治”是基于“现实性”的“中变量”，而基于地方习俗和传统文化基础上的“德治”是具有“潜在性”的“慢变量”。

黄河沿岸村镇基层治理有两大核心内容，一是价值理念上的“从善如流”，二是机制体制上的“因势利导”。这需要社会公众的普遍认可接受从而成为社会行为规则，这其中政府扮演了关键的角色。当然，政府并不是万能的，政府行为也应该受到事前规则的约束，这些规则可以使得个人明确预期到政府将会采取哪些措施，从而根据这种预期进行个人事务的决策。因此，沿黄两岸地方政府在区域治理中应该充分调动基层活力、尊重个体意识，在社会经济发展规划上进行战略与方向的引领，在工程建设与扶贫工作等公共事务中激发当地群众的自主意识，在生态涵养与环境保护中采取严格的无例外的禁止性规定，从而在“最大公约数”和“重叠共识”基础上实现协同达成合力。

近期，商丘市黄河滩区在乡村治理中坚持村民自治，完善村民待遇、宅基地审批、责任田调整“三项制度”的具体经验和做法引人关注。“三项制度”的最大亮点在于基层党组织引导村民的集体协商，一方面通过基层党建树立正确的价值观念（从善如流），一方面又针对群众的核心利益进行充分疏导（因势利导）。所谓“水治文明”恰恰是“集体协商”的最好注解，这是人们在相互依存条件下通过竞争冲突、协调妥协、相互承认并最终形成合作规则的社会背景，也是“强制性制度变迁”向“诱致性制度变迁”转换的社会基础。